قراءة في قانون الاستثمار السوري الجديد: الدولة بوصفها حارساً لبوابة السوق

في تقرير موسع نشره معهد الشرق الأوسط الأميركي، يرصد التقرير ملامح الاقتصاد السوري في مرحلة ما بعد الحرب، مع التركيز على قانون الاستثمار الجديد الصادر بموجب المرسوم الرئاسي رقم 114، وما يمكن أن يرسمه من حدود للعلاقة بين السلطة ورأس المال وإعادة الإعمار.

يعرض موقع "تلفزيون سوريا" هذا التقرير ضمن رصد التغطيات الصحفية والإعلامية الغربية للواقع السوري، من دون أن يعني ذلك تبنياً للآراء الواردة فيه أو تماهياً مع موقف الجهة الناشرة من السياق السوري.

وفيما يلي ترجمة موقع تلفزيون سوريا لتقرير The Middle East Institute:

بينما تتجه سوريا نحو إعادة الإعمار، اتخذت السلطات الجديدة قراراً بالغ الأهمية بشأن الجهة التي ستسيطر على اقتصاد ما بعد الحرب. ففي حزيران الماضي، أصدر الرئيس أحمد الشرع قانون الاستثمار رقم 114 بموجب مرسوم رئاسي، وهو القانون الذي روّج له لاحقاً رئيس هيئة الاستثمار السوري طلال الهلالي أمام المستثمرين في دبي ولندن.

تعبر بنود قوانين الاستثمار عن طبيعة الاقتصاد السياسي الذي سيتشكّل لاحقاً؛ كونها تحدد من يحق له الاستثمار، وتحت أي شروط، وبأي ضمانات، وبذلك ترسم حدود من سيصل إلى القطاعات الاقتصادية ذات الربحية الأعلى.

وفي الحالة السورية، يمنح القانون الجديد امتيازات واسعة ودائمة للمستثمرين، تتمثل بحوافز سخية لدرجة قد تقيّد القدرات المالية للدولة مستقبلاً. لكن بدلًا من إتاحة هذه الحوافز على نطاق واسع، يحافظ القانون على النموذج السوري التقليدي القائم على الوصول إلى السوق عبر وساطة الدولة. فمن خلال الإبقاء على نظام ترخيص مركزي، بوسع السلطات في دمشق تحديد المستثمرين الذين يمكنهم الاستفادة من الحوافز والأراضي والقطاعات الاستراتيجية، ما يركّز الفرص الاقتصادية ضمن دائرة ضيقة من الجهات المرتبطة بالسلطة سياسياً. ولذلك لا بد لمعالجة تلك المخاطر من تفكيك نظام الترخيص المركزي الذي يعتمد على ربط فرص الاستثمار بمدى قرب المستثمر من دوائر السلطة السياسية.

على الرغم من أن قانون الاستثمار الجديد لم يُنشر بعد، فإن مسودته تكشف امتيازات واسعة للمستثمرين. فالمشاريع الزراعية معفاة على الدوام من ضريبة الدخل، بينما تحصل القطاعات الصناعية الموجّهة للتصدير والقطاعات ذات الأولوية على تخفيضات تصل إلى 80 بالمئة. كما أن الإعفاءات الجمركية واسعة النطاق، ويُسمح للمستثمرين الأجانب بالتملك الكامل، والحصول على تصاريح إقامة قابلة للتجديد، وتحويل الأرباح بحرية من دون أي قيود. إضافة إلى ذلك، هنالك حماية للمشاريع من أي أعباء مالية يمكن أن تُفرض مستقبلاً بعد منح الترخيص، وهنالك ما يضمن للمستثمرين الحصول على تعويض عادل في حال تنازع الملكية.

غالباً ما تقدم الدول الخارجة من النزاعات حوافز استثمارية لتعويض ما يعتبره البعض مخاطر مرتفعة. فقد اعتمد العراق وأفغانستان ورواندا على نسب ضريبية تفضيلية وإعفاءات جمركية لتشجيع تدفق رؤوس الأموال الأجنبية خلال مراحل إعادة الإعمار. إلا أن هذه الامتيازات كانت محددة زمنياً في تلك الدول لفترة لا تتجاوز 15 عاماً. وحتى في الاقتصاد الريعي للدول الأكثر ثراءً مثل الإمارات، تنحصر الإعفاءات الضريبية والجمركية بمناطق حرة محددة، بدلاً من أن تمنح على مستوى الاقتصاد بأكمله إلى أجل غير مسمى.

وبالمقابل فإن قانون الاستثمار السوري لا يتضمن أي بنود لانتهاء مدة الامتيازات أو أي قيود جغرافية محددة. وهذا يعني أن المشاريع التي تُوافق عليها السلطات اليوم قد تحتفظ بمعاملة ضريبية تفضيلية إلى أجل غير مسمى، ما يحرم الدولة من الإيرادات القادمة من القطاعات التي يُفترض أن تموّل عملية إعادة الإعمار نفسها. ومن حيث المبدأ، يمكن تعديل هذه الحوافز لاحقاً، ولكن على الصعيد العملي، نادراً ما تلغي الحكومات هذه الامتيازات من دون المخاطرة بهروب رؤوس الأموال أو الدخول في نزاعات قانونية. وحتى عند قيام إصلاحات في الأنظمة التي تبالغ في سخائها، كما حدث في الهند عام 2020 عندما ألغت تدريجياً الحوافز الخاصة بقطاعات معينة، فإن المشاريع القائمة عادةً ما تحتفظ بامتيازاتها، بينما تُطبَّق القواعد الأشد على المستثمرين الجدد فحسب. وإذا اتبعت سوريا النمط نفسه، عندئذ يمكن لأوائل المشاريع التي تحصل على تراخيص واعتماد من الدولة بموجب القانون الحالي أن تحتفظ بمزاياها إلى أجل غير مسمى.

ولا تقتصر تداعيات ذلك على السياسة المالية وحدها، فحتى لو جرى تعديل القانون مستقبلاً، فإن المستثمرين الأوائل سيستفيدون من مزايا قد تكرّس هيمنتهم على القطاعات المهمة. وعلى الرغم من أن القانون يطبَّق رسمياً على المستثمرين السوريين والأجانب على حد سواء، فإن حجم رأس المال المطلوب يشير إلى أن الشركات الأجنبية ستكون أكثر قدرة على السيطرة على المشاريع المؤهلة للحصول على هذه الحوافز. وبالتالي، سيواجه المستثمرون السوريون الذين يدخلون السوق لاحقاً بيئة تنافسية غير متكافئة، في حين ستظل القاعدة المالية للدولة محدودة.

تعبر هذه الامتيازات عن قدرة محدودة للحكومة على المناورة، إذ أمام سوريا فاتورة إعادة إعمار هائلة، تُقدَّر بنحو 216 مليار دولار، وقد تصل بحسب تقديرات الحكومة نفسها إلى 900 مليار دولار. ولا يوجد في سوريا أساس ضريبي واضح، فقد ألمح الرئيس أحمد الشرع إلى أنه لا يرغب بأن يصبح بلده تابعاً بسبب الديون كما يحدث عن الاستدانة من صندوق النقد الدولي. وفي ظل هذه الظروف، قد تشعر السلطات بأنه لا خيار أمامها سوى أن تفتح مستقبل البلد المالي أمام رأس المال الخاص بشروط شديدة السخاء، ما يتيح للمستثمرين رسم ملامح اقتصاد ما بعد الحرب.

لكن الحوافز مفتوحة المدة يمكن ألا تسهم في جذب رؤوس الأموال، لأن المستثمرين إذا عرفوا بأن الامتيازات نفسها ستظل متاحة أمامهم في العام المقبل أو حتى بعد عقد من الزمن، فلن يدفعهم أي شيء على دخول السوق في مرحلة مبكرة. كما أن الإعفاءات الضريبية الدائمة ليست الوسيلة الأكثر فعالية لجذب الاستثمار. ففي تقرير التنافسية الاستثمارية في العالم الصادر عن البنك الدولي لعام 2019/2020، حقق الاستقرار السياسي والاستقرار الاقتصادي الكلي ووجود بيئة قانونية متوقعة في مرتبة أعلى من تخفيض الضرائب عندما يحدد المستثمرون خياراتهم. وإذا كان الهدف جذب رؤوس الأموال، فإنه من الأفضل للسلطات الانتقالية إعطاء الأولوية لتعزيز سيادة القانون والحد من الصلاحيات التنفيذية الواسعة التي ميّزت النظام في عهد الشّرع، مع البناء على خطوات جديدة مثل مركز التحكيم الاستثماري الذي استُحدث خلال الشهر الماضي.

بقدر ما يتم الترويج لقوانين الاستثمار باعتبارها أدوات لجذب رؤوس الأموال، فهي أيضاً تنظّم توزع القوة الاقتصادية. ولقد احتفظت السلطات الجديدة بنموذج حافظت فيه السلطة التنفيذية على صلاحيات واسعة فيما يتعلق بالتراخيص والحوافز وإتاحة الوصول إلى القطاعات الاستراتيجية. ومن دون إدخال إصلاحات على هذا الإطار القانوني، فإن عملية إعادة الإعمار قد تعيد إنتاج اقتصاد سياسي معروف، تبقى فيه الفرص الاقتصادية مرهونة بمدى قرب المستثمر من السلطة السياسية.

بدأ نظام الاستثمار الحديث في سوريا مع قانون الاستثمار رقم 10 لعام 1991، الذي طُرح في وقت بدأت سوريا تبتعد تدريجياً عن سنوات طويلة سادت خلالها التنمية الاقتصادية الموجّهة من قبل الدولة بقيادة حزب البعث، وتتجه نحو فتح الاقتصاد أمام رأس المال الخاص والأجنبي من خلال الإعفاءات الضريبية، والحوافز الجمركية، وضمانات تحويل الأرباح إلى الخارج. ومع ذلك، وكما لاحظت سيلفيا بولينغ في كتاب سوريا المعاصرة: التحرر ما بين الحرب الباردة والسلام البارد، فإن هذا القانون لم يخلق سوقاً مفتوحة بقدر ما أنشأ نظاماً تديره الدولة لتتحكم بطريقة الحصول على الفرص. فقد تعين على المشاريع أن تتوافق مع أولويات التنمية الحكومية، بينما احتفظت السلطات بسلطة تقديرية واسعة في تحديد الاستثمارات التي تتم الموافقة عليها. وكان المجلس الأعلى للاستثمار مسؤولاً عن الموافقة على المشاريع خلال شهر من تقديم الطلب، إضافة إلى الإشراف على تنفيذها.

شكّل هذا القانون حجر الأساس لسياسة أوسع للتحرير الاقتصادي في التسعينيات، حين فتحت إصلاحات السوق قطاعات جديدة من الاقتصاد، لكنها أبقت الوصول إليها تحت سيطرة شبكات النظام. وقد وصف بسام حداد هذا النظام في كتاب شبكات الأعمال في سوريا بأنه قائم على "علاقات انتقائية وغير رسمية" بين مسؤولي الدولة والفاعلين في القطاع الخاص، وهي روابط رسّخت نخبة اقتصادية جديدة ظل وصولها إلى الفرص يعتمد على القرب من النظام. وأصبح هذا المزيج من الحوافز السخية والوصول الخاضع لسيطرة الدولة السمة الأساسية لقوانين الاستثمار اللاحقة في سوريا. فبموجب القانون رقم 7 لعام 2000 والمرسوم التشريعي رقم 8 لعام 2007، بقي نظام الاستثمار مركزياً وقائماً على التراخيص.

لم يتغير الكثير في القانون الذي صدر عام 2021، عندما طرح نظام الأسد قانون استثمار جديد بهدف توحيد التشريعات السابقة. ففي ذلك الوقت، كانت الحرب قد دخلت مرحلة الجمود. ومع القيود الناتجة عن العقوبات وضعف القدرة المالية، أصبح النظام يعتمد بشكل متزايد على الشراكات الأجنبية وشبكات رجال الأعمال المرتبطين به سياسياً كمصادر لرأس المال. وبموجب نظام التراخيص في القانون رقم 18، منح نظام الأسد احتكارات في قطاع الاتصالات وعقود إعادة إعمار تفضيلية لشبكات أعمال موالية وحلفاء أجانب بهدف تشجيع الاستثمار وضمان الولاء السياسي. وهكذا، جرى توزيع جزء كبير من مستقبل سوريا الاقتصادي على دائرة أضيق من أصحاب النفوذ.

من الناحية الشكلية، يعتبر قانون الاستثمار لعام 2025 تعديلاً للقانون الصادر عام 2021، فيما بقيت العديد من أحكامه الأساسية من دون أدنى تغيير. وبعض هذه الأحكام، مثل مهلة الثلاثين يوماً لمعالجة الطلبات، يعود أصلها إلى عام 1991. وفي الوقت نفسه، يعزز القانون الجديد مركزية السلطة من خلال إنشاء مؤسستين نافذتين وهما المجلس الأعلى للتنمية الاقتصادية وهيئة الاستثمار السورية وهاتان الجهتان تتمتعان بصلاحيات واسعة، إذ يشرف المجلس على تخصيص الأراضي المملوكة للدولة، وهي أكثر الأصول العامة قيمة في سوريا، بينما تحدد الهيئة من سيحصل على تراخيص الاستثمار. وفي حين كانت هذه الوظائف موزعة في عام 2021 على هياكل وزارية مختلفة، فإن القانون الجديد يضع المؤسستين تحت سلطة الرئاسة، ما يركز التحكم في الوصول إلى السوق والتوجه الاقتصادي بيد السلطة التنفيذية.

ومع هذا القدر من السيطرة والتحكم، يصبح القرب من السلطات عنصراً حاسماً لنجاح أي استثمار. إذ على الرغم من أن الإلغاءات التعسفية يمكن أن تؤدي إلى هروب رؤوس الأموال، فإن الوصول إلى الحوافز الضريبية والأراضي لايزال يعتمد على تراخيص يمكن أن تسحبها المؤسسات نفسها التي منحتها، ما يشجع المستثمرين على الاحتفاظ بعلاقات وطيدة مع السلطات. ويمكن للمستثمرين اللجوء إلى القضاء في حال سحب التراخيص، لكن استقلالية القضاء ماتزال موضع شك. وهكذا، يبدو أن جوهر القانون يقوم على صفقة ضمنية تتمثل بمنح المستثمرين الأجانب حصة ضخمة في اقتصاد سوريا ما بعد الحرب مقابل الانحياز السياسي للسلطات التي تحكم البلد.

غالباً ما ينتقد المحللون والكتّاب السلطات السورية الجديدة لكونها تعيد إنتاج أنماط النظام البائد. لكن في حالة قانون الاستثمار السوري، فإن مواصلة إعادة إنتاج النمط نفسه واضحة تماماً، فالاكتفاء بتعديل قانون الاستثمار الموجود أصلاً يعبر عن خيار السلطة المتمثل بالحفاظ على السيطرة المركزية بالنسبة لدخول السوق. ورغم أن عيوب نظم الاستثمار السابقة في سوريا يمكن تلافيها في ظل قيادة أفضل، فإن القوانين المبنية على تقدير السلطة التنفيذية تؤدي بطبيعتها إلى تركّز الفرص الاقتصادية في أيدي المقربين من السلطة السياسية. وبمرور الوقت، يمكن لنظم الوصول التي تديرها الدولة أن تنحدر لتتحول إلى شكل من أشكال رأسمالية المحاسيب.

ويتطلب تجنّب هذا المال إعادة التفكير في كل من تسلسل الحوافز والآليات التي تنظم دخول السوق. إذ في البداية، ينبغي أن تكون الإعفاءات الضريبية محددة زمنياً ومشروطة، لأن تحديد سقف للحوافز ما بين 10 -15 سنة، كما في قانون العراق لعام 2006، وربط التمديد بمعايير أداء معينة مثل خلق فرص عمل والاستخدام المحلي للموارد، مع إدخال جداول تحد من المزايا بالتدريج، من شأنه أن يحافظ على جاذبية الاستثمار من دون أن يتسبب ذلك باستنزاف دائم للأساس الضريبي للدولة.

ثانياً، ينبغي أن ينتقل نظام التراخيص من الموافقة المبنية على تقدير السلطة التنفيذية إلى نظام "القائمة السلبية"، حيث لا يحتاج سوى عدد محدود من القطاعات الاستراتيجية لموافقة الدولة، بينما يُفترض أن يكون الاستثمار في باقي القطاعات مفتوحاً. أما القطاعات التي تتعلق بالموارد الطبيعية أو البنية التحتية الكبرى أو الأصول الاستراتيجية الأخرى، فتبقى خاضعة لمراجعة قائمة على المنافسة. فهذا النموذج الذي تعتبر الصين أبرز دولة تعتمده ، من شأنه الحد من قدرة الفاعلين السياسيين في التحكم بالوصول إلى السوق عبر منح موافقات بطريقة انتقائية.

ثالثاً، ينبغي أن تخضع العروض المتبقية لمعايير موافقة منشورة وشفافة، وأن تتم إدارتها عبر هيئات تنظيمية متخصصة تعمل تحت إشراف الوزارات المعنية وليس رئاسة الجمهورية. ورغم عدم وجود أي مؤسسة في سوريا بعيدة كل البعد عن تأثير السلطة التنفيذية، فإن توزيع الصلاحيات بين الوزارات من شأنه أن يقلل من درجة ارتباط القدرة على الوصول إلى الفرص الاقتصادية بالقرب من السلطة السياسية.

لاشك أن إعادة الإعمار تحتاج لرأس مال خارجي، لكن في الوقت الذي تعتبر قوانين الاستثمار أداة رئيسية لجذب رأس المال المطلوب، فإنها تحدد أيضاً شروط دخوله، وبالتالي تحدد من سيسيطر على الاقتصاد بعد الحرب. وهكذا، يجسّد قانون الاستثمار السوري الجديد خياراً أساسياً أمام دمشق، يتلخص إما بالتعامل مع إعادة الإعمار بوصفها عملية تُدار بشكل مركزي ويظل فيها الوصول إلى الفرص الاقتصادية مشروطاً بالقرب من السلطة السياسية، أو الانتقال تدريجياً نحو تطبيع الاستثمار عبر اعتماد قوانين يتوقعها الجميع، مع تقليص حجم الرأي التقديري للسلطة التنفيذية، وتوسيع الوصول إلى السوق. لذا، فإن أي خيار ستختاره سوريا يعتمد بنسبة كبيرة على إصلاح هذا القانون أو إبقائه على حاله.

المصدر: The Middle East Institute